Kongres USA jest obecnie w trakcie dyskusji nad systemem ograniczającym emisję gazów cieplarnianych. Wiele wskazuje na to, że jako narzędzie tej polityki wprowadzony zostanie system handlu emisjami (cap-and-trade), w którym rząd nakłada limit ilości dopuszczalnych w danym roku emisji i pozwala emitującym gazy cieplarniane przedsiębiorstwom kupować i sprzedawać pozwolenia do emisji.
Jest to podejście przyjęte przez Prezydenta Obamę, liderów Partii Demokratycznej w Kongresie, główne organizacje ochrony środowiska i rosnącą liczbę grup przemysłowych.
Jednak jeszcze nie tak dawno temu, wielu z obecnych zwolenników tego rozwiązania odrzucało system handlu pozwoleniami do emisji jako inspirowany przez przemysł plan Republikanów mający na celu uniknięcia rzeczywistych kosztów ograniczania emisji. Właściwym działaniem, twierdzili, byłyby ścisłe regulacje rządowe, najnowsze technologie i federalny podatek nałożony na każdą tonę szkodliwych emisji.
Jak więc doszło do tego, że system handlu uprawnieniami do emisji, stał się preferowanym narzędziem, mającym spowolnić wzrost temperatury planety i ograniczyć uzależnienie od paliw kopalnych? I jak udało mu się odsunąć w cień ideę prostego opodatkowania zużycia energii?
Odpowiedź na to pytanie nie leży w obszarze ekonomii czy nauki o środowisku, lecz tam, gdzie decyduje się o większości debat – w polityce.
Wielu członków Kongresu pamięta bolesną lekcję polityczną z roku 1993, gdy Prezydent Bill Clinton zaproponował podatek na wszystkie rodzaje energii. Propozycja, która poległa w głosowaniu i która przyczyniła się również do utraty przez Demokratów większości w Kongresie rok później.
System handlu uprawnieniami do emisji z kolei jest więc doskonale dostosowany do sprzedawania i kupowania poparcia politycznego poprzez rozdawanie cennych uprawnień preferowanym gałęziom przemysłu czy nawet rejonom wyborczym. Dokładnie to ma teraz miejsce w Kongresie, gdzie obietnice koncesji pomagają zjednoczyć Demokratów przed głosowaniem nad ustawą o handlu emisjami.
Momentem, kiedy system handlu emisjami przeistoczył się z niesprawdzonej teorii ekonomicznej w politykę rządową, był maj 1989 roku, kiedy C. Boyden Gray, doradca Prezydenta George’a H. W. Busha zaproponował politycznie akceptowalny plan przełamania trwającego od dekady klinczu w kwestii rozwiązania problemu kwaśnych deszczy, wywoływanych przez emisje dwutlenku siarki z elektrowni węglowych. Gray i inni doradcy prezydenta byli świadomi faktu, że firmy energetyczne – i ich sojusznicy w Kongresie – będą ostro oponować przeciwko wprowadzeniu podatków na emisje siarkowe lub regulacji mających na celu ich ograniczenie. Jednak koszty środowiskowe i zdrowotne dalszego ignorowania problemu były zbyt wysokie, aby go można było dalej ignorować. Trzeba więc było jakoś zdobyć akceptację przemysłu i jego stronników.
W tym momencie na arenę wszedł system handlu uprawnieniami do emisji, który 18 miesięcy później miał wejść w życie i stać się kluczowym elementem poprawki do Clean Air Act z roku 1990, uważanej przez wielu za jedną z najskuteczniejszych w historii ustaw ochrony środowiska.
Zanim propozycja została przegłosowana i stała się prawem, rozgorzała zażarta walka, w wyniku której ostateczna wersja dokumentu odzwierciedlała serię kompromisów koniecznych do utrzymania wspierającej legislację koalicji. Jednak najważniejsze zapisy, mówiące o 50 procentowej redukcji emisji w ciągu następnej dekady, utrzymały się. Agencja Ochrony Środowiska stwierdza obecnie, że skuteczność programu jest prawie 100-procentowa.
„Nasze propozycje zostały z początku skrytykowane przez organizacje ochrony środowiska jako nic więcej, jak tylko licencje na dalsze trucie”, przypomina kongresmen Jim Cooper, Demokrata z Tennessee i ówczesny zwolennik systemu handlu uprawnieniami do emisji dwutlenku siarki. „Dziś jednak, mało kto dyskutuje fakt, że była to jeden z najskuteczniejszych regulacji w historii”.
Kongresmen Henry A. Waxman, Demokrata z Kalifornii i przewodniczący komitetu ds. energii, przywołuje te same argumenty za systemem cap-and-trade, których używano dwie dekady temu w kwestii kwaśnego deszczu. Ustawa wprowadzająca system handlu uprawnieniami do emisji może otrzymać poparcie energochłonnych przemysłów, które wolą go od narzuconych z góry federalnych ograniczeń emisji.
Wielu uważa, że jest to najtańsze rozwiązanie problemu globalnego problemu emisji CO2 i sposób na dokonanie przełomu w obszarze czystej energii – a do tego znacznie łatwiejsze politycznie niż bezpośredni podatek nałożony na paliwa kopalne. Nie bez powodu głosowanie nad systemem cap-and-trade dla dwutlenku siarki, przeprowadzone w 1990 roku, zakończyło się przyjęciem ustawy z większością głosów 401:25 w Izbie Reprezentantów i 89:10 w Senacie.
Jednak pomimo sukcesu w rozwiązaniu względnie jednoznacznego problemu kwaśnych deszczy w USA, system cap-and-trade nie sprawdził się równie dobrze w przeciwdziałaniu innym problemom środowiskowym, miał też słaby start w Europie.
Nawet niektórzy wcześni zwolennicy systemu handlu uprawnieniami do emisji uważają, że nie da on efektów w redukcji emisji dwutlenku węgla, która z definicji jest problemem na skalę planetarną. Prosty, bezpośredni podatek na każdą tonę CO2 z jakiegokolwiek źródła pozwoliłby na znacznie bardziej przewidywalną wycenę emisji, byłby też znacznie prostszy w rozliczaniu.
Były wiceprezydent Al Gore przez długi czas popierał podatek węglowy. „Opodatkujmy to, co spalamy, a nie to, co zarabiamy (Tax what you burn, not what you earn)”, zwykł mówić odnosząc się nie tylko do przeciwdziałania zmianom klimatu, ale również do nierówności w opodatkowaniu podatkiem dochodowym. Pomimo to Al Gore również jest zdania, że krajowy system cap-and-będzie łatwiejszy do skoordynowania z systemami kontroli emisji w innych krajach.
System handlu uprawnieniami do emisji przeszedł daleką drogę od akademickiej debaty z wczesnych lat ’60 XX wieku, kiedy Ronald H. Coase, wtedy profesor na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Chicago, napisał szeroko znany dokument „Problem Kosztu Społecznego (The Problem of Social Cost)”, który analizował, kiedy rząd powinien interweniować w przypadkach, gdy prywatna działalność powodowała szkody dla ogółu społeczeństwa.
Ekonomista David Montgomery, specjalista od handlu emisjami i wiceprezydent firmy konsultingowej Charles River Associates International, uważa, że przygotowywany obecnie przez Kongres system cap-and-trade koniec końców będzie działał na firmy emitujące CO2 dokładnie jak podatek węglowy zamaskowany tylko jako złożony system cap-and-trade. „To stalowa pięść regulacji w aksamitnej rękawiczce handlu emisjami”, uważa Montgomery, „dlaczego więc nie nazwać rzeczy po imieniu i nie wprowadzić jednak podatku węglowego?”
więcej w nytimes
