Koniec z wlokącymi się latami modernizacjami linii kolejowych, koniec z ofertami na 60% kosztorysu, pojawia się za to wreszcie szansa na pełne wykorzystanie funduszy unijnych. Wszystko dzięki bardzo drobnej zmianie.
Zmiany instytucjonalne i formalno-prawne nie są widowiskowe, ale często decydujące. I właśnie teraz nastąpiła decydująca zmiana, która naszym zdaniem będzie największym sukcesem CZT w jego historii. Prezes spółki PKP Polskie Linie Kolejowe, Ireneusz Merchel, zdecydował o rezygnacji z minimów w kryterium terminu realizacji przy ocenie ofert przetargowych.
Spowoduje to, że wreszcie nie tylko cena będzie jedynym realnym kryterium wyboru zwycięzcy przetargu, a wykonawcy zostaną zmuszeni do zainwestowania w sprzęt do zmechanizowanej wymiany torów. Wreszcie inwestycje kolejowe w Polsce będą wykonywane tak jak w Europie Zachodniej w 21 wieku, a nie ręcznie, jak w czasach Gomułki.
O co chodzi?
Od początku obecnej perspektywy unijnej PKP PLK przy wyborze ofert stosuje oprócz ceny także kryteria pozacenowe (choć należy zaznaczyć, że nie jest do tego ustawowo zobowiązana). Niestety, kryteria te w dotychczasowym wykonaniu spółki okazały się fikcyjne. Wszystko za sprawą tego, że zamawiający określał minimalną i maksymalną wartość danego kryterium – niestety wyznaczające bardzo wąski przedział.
Przykładowo w bardzo istotnym dla skrócenia realizacji kontraktów kryterium terminu realizacji bywał to przedział np. 48-51 miesięcy, 36-38 miesięcy itp.
Tab. 1. Przykładowe przedziały wartości kryterium terminu realizacji.
Jeśli wczujemy się w rolę wykonawcy startującego w takim przetargu, łatwo odgadniemy, że nie ma on innego wyjścia jak przy tak wąskim przedziale podać wartość wskazaną jako minimalna. Dwa czy trzy miesiące na 30 czy 40 to żadna różnica, a uzyskuje maksimum punktów w kryterium stanowiącym 20 czy 30% oceny. Gdyby dał miesiąc dłużej to, aby zrównoważyć stratę w tym kryterium do konkurentów, cenę musiałby obniżyć bardzo znacząco.
Życie całkowicie potwierdziło te przewidywania. W chyba wszystkich przetargach, gdzie w kryteriach pozacenowych określone były minima, wszyscy wykonawcy oferowali właśnie te minima. W rezultacie PKP PLK otrzymywała oferty różniące się wyłącznie ceną. Kryteria pozacenowe stały się zatem czysto fikcyjne.
Tab. 2. Przykładowe zestawienie ofert w przetargu.
Jakie są skutki?
Terminy realizacji określane przez PKP PLK jako maksymalne są bardzo długie. Są dostosowane do najmniej innowacyjnych technologii, niemal ręcznych (bez użycia maszyn do potokowej wymiany nawierzchni) i najwolniejszego tempa.
Przykładem niech będzie modernizacja linii nr 447 Warszawa Włochy – Grodzisk Mazowiecki. Na wymianę 43 km torów i 16 rozjazdów PLK przewidziała całkowite zamknięcie linii na 15 miesięcy, pozwalając wykonawcom skrócić ten czas do 12 miesięcy, co oczywiście wszyscy startujący w przetargu zadeklarowali. Tymczasem zestaw do potokowej wymiany nawierzchni wymienia dziennie 600 m toru, czyli całe zadanie wykonałby w ciągu 72 dni. A przecież równocześnie mogłoby takich zestawów pracować kilka.
Rys. 1. Porównanie zakresu i czasu realizacji robót na odcinkach Skierniewice – Łódź (na zielono) i Warszawa – Grodzisk (na czerwono). Odcinek Skierniewice – Łódź wykonano w czasach poprzedniego rządu PiS przy stałej drożności jednego toru w czasie 22 miesięcy. Modernizacja 3 razy krótszego odcinka Warszawa – Grodzisk przy czynnym jednym torze miała wg PKP PLK trwać połowę dłużej! Dlatego planuje się wariant z zamknięciem całkowitym.
Grodzisk zmiana
Oczywiście decydujący jest czas wykonywania obiektów inżynieryjnych – 8 wiaduktów nad drogami i 4 przejścia podziemne dla pieszych. Tylko, że budowa wiaduktu może być wykonana przy zamknięciem ruchu kolejowego na zaledwie… 2 tygodnie. W takim czasie przebito w Warszawie wiadukty ulic 4 Czerwca 1989 r. (Nowo-Lazurowej) i Kijowskiej, budując całą konstrukcję obok docelowej lokalizacji, a następnie wsuwając ją w nasyp kolejowy. Wykonując wszystkie obiekty inżynieryjne równocześnie i w tym samym czasie wymieniając nawierzchnię torową można było tak naprawdę zrealizować cały projekt przy ograniczeniu zamknięcia ruchu do… 2-3 miesięcy wakacji.
Oczywiście wyższym kosztem, bo ściągnięcie odpowiedniej ilości zaawansowanego sprzętu i budowanie równocześnie tylu obiektów kosztuje więcej. Ale w przypadku jednej z najbardziej obciążonych ruchem linii w kraju byłoby to uzasadnione i do tego służą kryteria pozacenowe. Gdyby nie było minimalnego czasu zamknięć, któryś wykonawca mógłby zdecydować się na zaoferowanie 3 miesięcy przy zwiększeniu ceny np. o 150 mln zł. I to on by wygrał.
Ponieważ takie minima dotychczas były, i to w praktycznie wszystkich przetargach, nikomu nie opłacało się inwestowanie np. w sprzęt do potokowej wymiany nawierzchni. W cenie każdego kontraktu należałoby bowiem uwzględnić udział w koszcie zakupu sprzętu, a więc z miejsca przegrywałoby się z konkurentem, który tego nie robi, bo wyrobi się w terminie PLK-i metodami ręcznymi.
W poprzedniej perspektywie czołowe firmy nazbierały portfele kontraktów, na których przez większość część czasu nie działo się nic. Bo ci sami pracownicy i sprzęt byli przerzucani pomiędzy projektami. Dzisiaj wykonawcy mają wielomiesięczne opóźnienia na robotach za kilkanaście milionów, a za chwilę podpiszą umowy na miliardy.
W ten sposób nie wydamy funduszy unijnych
To powoduje brak możliwości wydania środków unijnych. W poprzedniej perspektywie wg niedawnego raportu NIK na inwestycje kolejowe udało się wydać 22 mld zł (nie udało się wydać 11 mld zł – wg tego samego raportu). A przypomnijmy sobie, przy jakiej zadyszce. Rozkład jazdy zmieniany 5 razy w roku, na całej sieci, nawet daleko od prowadzonych inwestycji. Pociągi poopóźniane – również na całej sieci. Wiele w ogóle wypadło z rozkładu jazdy. Przepustowość zmniejszona tak, że są problemy z dowiezieniem nawet materiałów do budowy kolei i dróg. Modernizacje wlokące się latami, a i tak żadna z nich nie kończy się w terminie. Bankructwa wykonawców i podwykonawców.
Rys. 2. Kwoty inwestycji kolejowych w zeszłej i w obecnej perspektywie.
A teraz do wydania jest 3 razy tyle (67 mld zł, a nie 22)! Nie da się tego zrobić wykonując nadal wszystko ręcznie. Konieczne jest zwiększenie potencjału wykonawców. System zamówień bez faktycznego premiowania skracania czasu realizacji temu nie sprzyjał. Sprzyjał za to obniżaniu cen, co problem pogłębiało. Projekty z planu na 67 mld zł „poszłyby” w sumie za jakieś 40 mld zł. Na pozostałą kwotę trzeba by przygotowywać następne, a z tym wiadomo jak jest.
Premiowanie skracania czasu działa
To, że brak minimów może być skuteczny pokazały przetargi na linie: Poznań – Piła i Grudziądz – Malbork. W obu nie było minimalnego terminu realizacji. W pierwszym najszybszy wykonawca zaoferował dwukrotne skrócenie terminu realizacji, w drugim nawet trzykrotne! W obu przypadkach to właśnie oferty z najkrótszym terminem wygrały, w obu nie były to oferty najtańsze, w obu nie było oszczędności względem kosztorysu zamawiającego.
Oba przetargi dotyczyły projektów z RPO, więc być może to samorządy nie zgodziły się na minima. Oba były ogłoszone jeszcze przez poprzedni zarząd spółki i od tamtego czasu zawsze już w kryteriach pozacenowych były ustalone minima.
Jak udało się to zmienić?
Po raz pierwszy na problem minimów i fikcyjności przetargów pozacenowych zwróciłem uwagę w artykule p.t. „Kolej potrzebuje pilnej zmiany kursu”, opublikowanym na portalu Kuriera Kolejowego w październiku ub. roku. W nawiązaniu do tego artykułu moją uwagę na problem konieczności rozwoju potencjału wykonawców zwrócił Piotr Malepszak. W styczniu z inicjatywy Jakuba Majewskiego z fundacji Prokolej polecieliśmy do Brukseli, gdzie, w nawiązaniu do powołania przez Komisję grupy zadaniowej do spraw inwestycji kolejowych w Polsce, przedstawiliśmy ten i inne problemy sektora kolejowego dyrektorowi wydziału ds. Polski w DG Regio. W lutym problematykę przedyskutowaliśmy z pracownikami inicjatywy Jaspers w Polsce.
Równocześnie podjąłem działania jako członek Komitetu Monitorującego PO Infrastruktura i Środowisko. Ponieważ członkowie Komitetu zostali poproszeni o zgłaszanie wszelkich pomysłów, które mogłyby usprawnić wdrażanie funduszy unijnych, zgłosiłem problem minimów i poprosiłem o przewidzenie w programie najbliższego posiedzenia dyskusji w tej sprawie.
Doszło do niej ostatecznie dopiero na posiedzeniu w dniu 4 kwietnia. Prezentacja na Komitecie (załączona pod artykułem) spotkała się z pozytywnymi reakcjami uczestników. Wrażenie robiło prawdopodobnie chyba to jak niewielkie działanie może przynieść olbrzymi efekt. Przedstawiciel PKP PLK nie krytykował tej propozycji, poprosił o możliwość ustosunkowania się pisemnego do następnego posiedzenia Komitetu. Tak też postanowiono – zawiesić dyskusję do czasu uzyskania stanowiska PKP PLK.
Następne posiedzenie wyznaczono na 9 czerwca, natomiast stanowisko spółki już jest. W piśmie do Ministerstwa Rozwoju (załączone na dole artykułu) prezes PKP PLK poinformował, że:
„W zakresie terminu realizacji w wyniku toczących się dyskusji oraz zaleceń płynących przede wszystkim od członków KM POIiŚ, kryterium w wariancie bez minimum zostało z dniem 10.04.2017 r. przyjęte do stosowania jako podstawowe, pozacenowe kryterium wyboru ofert, z odstępstwem od stosowania tylko i wyłącznie w indywidualnych, uzasadnionych przypadkach, za zgodą dyrekcji Centrum Realizacji Inwestycji.(…) Jako wyjściowy poziom udziału kryteriów wyboru oferty innych niż cena ustalono na 40%.”
I rzeczywiście, spośród ostatnio ogłoszonych postępowań kryterium terminu realizacji bez określenia minimalnej możliwej wartości występuje w przetargach na prace na linii Grabowno Wielkie – Gniezno (58 km toru) oraz na stację Warszawa Główna. Pozostałe aktualne przetargi dotyczą albo drobnych zadań, np. przejazdów albo ERTMS, w których kryterium terminu realizacji nie jest tak bardzo istotne.
Wszystko wskazuje na to, że nastąpiła przełomowa zmiana, która spowoduje znaczącą poprawę tempa realizacji inwestycji kolejowych oraz uczyni wreszcie realnym pełne wykorzystanie funduszy na kolej.
Krzystof Rytel, Centrum Zrównoważonego Transportu
